?作者：孫佳

一、歐盟初步通過世界首個“碳關稅”法案

2022年3月15日，歐盟27國的財政部長在歐洲理事會經濟和金融事務委員會（ECOFIN）會議上，通過了歐盟理事會輪值主席國法國遞交的碳邊境調整機制（CBAM）提案，將基于碳含量向進口商品征稅，該提案由歐洲議會正式通過后，將于2023年啟動實施，2026年全面執行。預計2022年7月份，提案將進入歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會三方協商階段，如果進展順利，將形成最終的法律文本。

圖：CBAM提案正式通過后將于2023年啟動實施

CBAM提案的的主要目標是避免碳泄漏（Carbon Leakage，該制度使得高碳排產業出現外移效應，搬到“排碳免費”的地區繼續污染環境），它還將鼓勵伙伴國家建立碳定價政策以應對氣候變化。為此，CBAM要求碳密集型產品的進口完全遵守國際貿易規則，以防止通過進口非歐盟國家制造的產品來抵消歐盟的溫室氣體減排努力，因為這些國家的氣候變化政策不如歐盟的嚴格。這也將有助于防止碳密集型產品的生產轉移或進口。CBAM將涵蓋以下行業的產品：水泥、鋁、化肥、發電（包括煤電、光伏、風電、儲能、核電等）、鋼鐵，這五大產業有較高碳泄漏風險，其碳排放量約為歐盟碳交易市場的45%。CBAM鼓勵生產國進行碳減排，如果該商品已經在其他國家繳納了碳排放費，那么其需要購買的CBAM信用額度就可以被扣除。但是不同國家的碳定價機制不同，出口國的碳排放費如何被歐盟采納尚未可知，歐盟碳關稅的核算方法尚未確定，其碳排放核算方法與他國的碳市場核算方法是否相適應也尚屬未知。目前，金磚五國持明確反對意見，因為巴黎協定允許締約國有差別的減碳責任；澳洲認為這是貿易保護措施，也持反對意見；美國、英國、日本、加拿大等國則表示跟隨。

碳關稅的概念最初出現于1997年通過的《京都議定書》，其初衷是對不遵守《京都議定書》的國家征收新的關稅。2007年，時任法國總統雅克-希拉克提議對來自美國的進口貨物征收碳關稅，以回應美國退出《京都議定書》。2008年，諾貝爾經濟學獎獲得者保羅-克魯格曼提出明確的看法，認為在WTO框架下，沒有繳納碳關稅的進口產品具有不公平競爭優勢，因此承擔強制減排義務的發達國家有權在邊境貿易中采取措施，對進口產品中含有或在生產過程中排放的二氧化碳按比例征稅，同時對本國出口的含有二氧化碳的產品給予免稅或退稅來平抑競爭環境。2019年12月，歐盟委員會主席烏蘇拉-馮德萊恩就推出了“歐洲綠色新政”，為在碳關稅、碳排放交易體系、能源、交通和建筑等各領域實現減排目標制定了詳細的路線圖。2020年1月起，碳關稅進入了歐盟立法的快車道，歐委會完成了對行業和公眾的咨詢工作。2021年3月，歐洲議會通過了不具法律約束力的《建立符合世貿組織要求的歐盟碳邊境調節機制(CBAM)》，提出碳關稅機制應體現“污染者付費”原則，國外同類進口產品也要為碳排放付費。2021年6月，歐盟的《氣候變化法》走完了立法程序，將2050年實現碳中和的承諾變成了強制性的法律約束，由此，備受爭議的碳關稅在法律上得以“落實”。最終，2022年3月15日，CBAM提案得以初步通過。

此外，針對此前歐盟已運行多年的歐盟碳排放權交易體系（EU ETS），CBAM旨在與EU ETS平行運作，并將逐步取代現有的歐盟機制，取消歐盟排放交易體系中的免費配額。

歐盟碳排放權交易體系（The EU Emission Trading Scheme , EU ETS）實施于2005年，即歐盟及其成員國簽署并批準《京都議定書》之后。EU ETS是世界上首個多國參與、全球最大的溫室氣體排放配額交易體系。EU ETS 的建立和實施主要分為了三個階段，分別是試驗階段（2005年至2007年）、初運行階段（2008年至2012年）和正式運行階段（2013年至2020年）。試驗階段僅對二氧化碳的排放權進行交易，由相關機構免費分配配額給排放主體，排放主體可將使用不完的配額投入市場進行交易，對排放主體的排放量超出配額部分處以每噸40歐元的罰金；初運行階段，交易范圍擴大到《京都議定書》提及的六種溫室氣體，處罰力度加大到每噸100歐元，并減少次年配額額度；正式運行階段，分配額度由免費變為拍賣，到2020年實現20%降幅（較1990年）。

二、碳稅與碳排放權交易機制均為重要的碳減排工具

為實現碳減排，國際上廣泛采用的碳減排干預措施主要有兩種，一是建立碳排放權交易體系，二是征收碳稅。前文提到的EU ETS即為歐盟的碳排放權交易體系，而最近通過的CBAM提案則屬于碳稅的一種。我國目前正在實施的是碳排放權交易機制。

碳稅以二氧化碳排放量為征收對象，主要針對大量使用化石燃料的行業，諸如煤電、石化化工、鋼鐵等，是國際上廣泛采用的一種市場化碳減排手段，通過增加碳排放成本，倒逼高碳企業主動減排。碳稅覆蓋范圍更廣、方式更靈活，可以納入那些排放量較低但也需要實施減排管理的企業；而碳排放權交易體系則無法完全覆蓋需要減排的全部企業，我國碳排放權交易體系為全球最大，最初僅覆蓋發電行業，納入門檻為2013年至2018年期間任何一年二氧化碳年排放量超過26000噸當量的企業，目前僅有2225家發電企業為重點排放單位。碳稅相當于政府設定稅率、確定碳價，由市場決定減排量，碳排放權交易體系則相反。

表：碳稅與碳排放權交易機制特點總結

數據來源：公開資料整理

據世界銀行《2020年碳定價現狀與趨勢》統計，全球已有超過46個國家和32個地區已經實施或計劃實施61項碳定價政策，其中31個是碳排放權交易市場，30個是碳稅機制，覆蓋全球22%的溫室氣體排放。

三、碳稅機制可作為我國碳市場單一機制的有益補充

碳稅在我國并非新概念，從十多年前開始，我國主要部門及能源、財務、稅務等有關行業便已經開展相關研究。2021年10月，國務院發布《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出要“研究碳減排相關稅收政策”。2022年兩會期間，九三學社提交《關于盡快研究開征碳稅的提案》，提出“未來石化、化工等行業逐步納入全國碳交易，但全面鋪開的碳市場也只能覆蓋我國50%的碳排放量。碳市場存在碳價低、流動性不足等問題，可通過開征碳稅強化降碳行為的激勵效果”。2022年的“雙碳”工作，同樣釋放出一個強烈的信號：碳稅制度作為法律約束性極強、政策約束力極高的碳減排機制，正式出臺的進程加快。

我國目前正在實施的是碳排放權交易機制，作為全球最大的溫室氣體排放國，在“雙碳”的碳達峰階段，首要目標是控制碳排放總量下降，符合碳排放權交易機制的設計原則，此外考慮到我國的發展階段、排放結構、市場條件等現實問題，現階段的碳排放權交易機制顯然是更為合理也更為可行的碳減排措施。

但隨著碳減排壓力的不斷增大，加之國際貿易中碳關稅等政策的不斷趨緊，碳稅可作為我國目前碳市場單一機制的有益補充。一方面，碳稅機制可以彌補國內碳排放權交易體系無法覆蓋的企業范圍，合理調控碳價，倒逼企業開展綠色低碳轉型；另一方面，面臨歐盟等國出臺的碳關稅政策，以及伴隨而來的可能對我國企業產生的價格沖擊，引入碳稅機制將使得我國在面臨碳減排相關的國際貿易保護政策時擁有更大的靈活調整空間。

在未來，開征碳稅或將面臨很多不確定性，但通過兩個機制的互補，或可形成對我國實際國情更為適用的碳減排組合機制。